职务违法犯罪预防系列之九

制度化预防：筑牢职务违法防控的制度屏障

          职务违法不仅侵蚀公共权力的公信力，损害国家和人民的根本利益，更会破坏社会公平正义的基石。当前，随着全面从严治党向纵深推进，单纯依靠思想教育或事后惩处已难以满足新时代反腐败工作的需求。制度化预防作为从源头遏制职务违法的核心路径，通过建立健全“制定—学习—遵守—执行”闭环的制度体系，以规范化、标准化、科学化、全面化、社会化的制度设计管住公共权力、规范公职人员行为，固本培元，筑牢防线,成为实现“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进战略目标的关键支撑。

一、制度化预防职务违法的核心内涵与价值

制度是制约权力的根本之策，是预防职务违法犯罪的基石。制度化预防的核心在于构建一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，并通过严格的执行使其成为“带电的高压线”。从制度制定、学习、遵守到执行的全流程闭环管理，推动制度向规范化、标准化、科学化、全面化、社会化发展。

（一）制度化预防的核心内涵

制度化预防职务违法，是指以“规范权力运行、防范廉政风险”为核心，通过系统梳理职务违法的易发领域、关键环节和风险点，构建覆盖“权力产生—运行—监督—问责”全流程的制度体系。职务违法犯罪是公共权力异化的极端表现，其根源在于权力的失控与失范。其核心在于将预防职务违法的要求转化为“铁的制度”，既包含“静态”的制度文本设计，如规章、细则、流程，也涵盖“动态”的制度执行机制，如学习培训、监督检查、问责追责，最终实现公职人员“遵规守矩、廉洁奉公”的行为自觉，形成“用制度管权、用制度管事、用制度管人”的刚性约束。

历史与实践反复证明，单纯依靠个人的道德自律或运动式的打击惩处，难以从根本上遏制腐败现象的滋生蔓延。将权力关进制度的笼子，依靠制度的力量对权力进行规范、约束和监督，是现代国家治理体系和治理能力现代化的核心要义，也是预防职务违法犯罪最有效、最持久的方式。

（二）制度化预防的现实价值

制度化预防，绝非简单地制定若干规章条例，而是指围绕权力运行的全过程，建立健全一套系统、协调、刚性、高效的制度体系，并通过强有力的教育、监督和问责，确保制度成为国家公职人员必须遵守的行为准则和不可逾越的红线。它强调的是一种“铁的制度化”管理，旨在通过制度的确定性来应对人性的不确定性，通过程序的刚性来压缩权力的任性，最终实现公职人员“遵规守矩、廉洁奉公”的常态化。在系统构建制度化预防的理论框架与实践路径中，使制度真正成为遏制职务违法犯罪的“钢铁长城”。其重要作用：

一是破解“人治”风险，实现权力规范运行。相较于依赖个人觉悟的“柔性约束”，制度化预防通过明确权力边界如权力清单、责任清单、规范决策流程，如“三重一大”集体决策制度，将权力运行纳入可监督、可追溯的制度框架，避免因个人主观意志导致的权力滥用。

二是降低廉政成本，提升治理效能。事后惩处虽能形成震慑，但往往伴随公共利益的实际损失；制度化预防通过前置性风险防控，减少职务违法案件的发生概率，既节约了纪检监察、司法办案的行政成本，也避免了权力失范对公共事务的破坏。

三是巩固公信力基础，维护社会稳定。当公职人员的行为始终处于制度约束下，权力运行的透明度和公正性显著提升，能够有效消除群众对权力滥用的疑虑，增强公众对政府治理的信任，为社会治理现代化提供稳定的政治基础。

（三）制度化预防的核心环节

构建闭环管理体系，有效的制度化预防，是一个从文本走向实践、从理念化为行动的动态过程，包含四个环环相扣、缺一不可的核心环节。制定制度要科学立法，织密制度之网。

    制定制度也是制度化预防的起点和前提。制度的生命力在于其质量，而非数量。一项“行之有效”的好制度，必须具备：一是科学性。制度设计必须符合权力运行的客观规律，针对职务违法犯罪的高风险领域和关键环节，如行政审批、资源分配、资金拨付、执法司法等，精准发力。进行充分的风险评估和可行性论证，确保制度切中要害，而非隔靴搔痒。二是系统性。预防制度不应是零敲碎打的“补丁”，而应是一个有机整体。要注重基本法规、配套细则、操作办法之间的衔接配套，形成上下贯通、左右联动、相互支撑的制度网络，避免制度“打架”或留下“灰色地带”。三是前瞻性。制度设计需具备一定的超前眼光，能够预判新型腐败行为的发展趋势，及时将新兴领域，如数字经济、平台经济的权力运行纳入规制范围，防止出现制度真空。四是可操作性。制度条文应清晰具体，明确权力边界、行为规范、操作流程和违反后果，减少自由裁量空间，使执行者一目了然，监督者有据可依，避免“牛栏关猫”式的原则性规定。

（四）深化认知，树立制度权威

制度若不被知晓，则形同虚设。学习制度是使制度从“纸面”走进“心间”的关键一步。一是常态化教育。将制度学习纳入公职人员初任培训、任职培训、在职培训的必修内容，建立常态化的学习机制。通过定期考试、知识竞赛等形式，巩固学习效果。二是分层分类指导。针对不同层级、不同岗位的公职人员，开展具有针对性的制度解读和风险提示，使其清楚知晓自身岗位的“制度红线”和“法律底线”。三是创新学习形式。摒弃照本宣科式的说教，运用案例教学、情景模拟、警示教育基地参观等多种形式，以案释纪、以案说法，增强制度的震慑力和感染力，使敬畏制度、尊崇制度的意识内化于心。

（五）遵守制度内化于心，外化于行

遵守制度是制度化预防的目标所在。促使公职人员从“被动遵守”转向“主动遵循”，需要内外兼修。一是.强化内心认同。通过持续的教育和文化熏陶，使公职人员深刻认识到制度不仅是约束，更是保护，是保障其廉洁安全、职业发展的“护身符”，从而增强遵守制度的思想自觉和行动自觉。二是营造组织氛围。在单位内部大力倡导“制度面前人人平等”的文化，领导带头学制度、用制度、守制度，形成“一级做给一级看，一级带着一级干”的示范效应，营造以遵守制度为荣、违反制度为耻的浓厚氛围。三是健全激励机制。将制度遵守情况与干部考核、评优评先、晋升使用等切身利益挂钩，对长期严格遵守制度的单位和个人给予表彰奖励，树立正面典型。

（六）动真碰硬，维护制度刚性

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于执行，执行力是制度化预防的灵魂。

一要明确执行责任。每一项制度都必须明确执行主体、监督主体和问责主体，建立清晰的责任链条，防止出现“执行真空”和“推诿扯皮”。

二要加强监督检查。综合运用纪检监察监督、巡视巡察监督、审计监督、群众监督、舆论监督等多种方式，对制度执行情况进行常态化、全方位的“扫描”和“体检”。充分利用信息化手段，对权力运行进行全程跟踪、实时监控。

三要严格追责问责。对违反制度、破坏制度的行为，坚持“零容忍”态度，发现一起、查处一起，绝不姑息迁就。要实行“终身追责”，让制度真正成为“带电的高压线”，通过严厉的惩戒维护制度的严肃性和权威性，形成强大震慑。

二、制度化预防职务违法的体系构建

制度化预防的核心在于构建“全链条、多维度、强刚性”的制度体系，需围绕“制定科学、学习深入、遵守自觉、执行有力”四个关键环节，实现制度的规范化、标准化、科学化、全面化与社会化，使制度预防体系更加成熟、更加定型，必须推动制度向着更高形态发展。规范化，即统一标准，消除模糊地带。要求将分散、零碎的制度要求整合提升为统一、明确的行为标准。对权力运行的流程、时限、标准、权限等进行细化量化，最大限度减少模棱两可、弹性过大的空间，让公职人员清楚知道“何事能为、何事不能为，如何为”。

    标准化，即优化流程，提升预防效能。将标准化理念引入制度建设，对相似或同类岗位的权力运行过程和预防措施制定统一的操作规程和质量要求。如，在政府采购、工程建设等领域推行标准化流程管理，可以有效减少人为干预，提高透明度和效率，降低腐败风险。科学化，即遵循规律，实现精准预防。要求制度设计必须建立在对腐败发生规律深刻认识的基础上。运用风险管理、绩效管理等现代管理方法，对各类岗位进行廉洁风险等级评估，实施分级分类的差异化管理制度，将有限的预防资源投入到风险最高的领域，实现精准滴灌、靶向治疗。全面化，即覆盖全域，不留死角盲区。制度之网必须覆盖所有行使公权力的主体和环节。从党政机关到事业单位、国有企业，从领导干部到普通职员，从决策、执行到监督环节，都应被纳入制度约束的范围。特别要加强对“微权力”的规制，防止“小官巨贪”现象的发生。社会化，即凝聚共识，形成监督合力。

预防职务违法犯罪不仅是党政机关的责任，更需要全社会的参与。要建立健全信息公开制度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。畅通举报渠道，完善保护激励机制，鼓励社会力量和舆论媒体对公权力进行有效监督，形成“人人都是监督员”的社会化预防大格局。

（一）构建“全领域覆盖、全风险防控”的制度体系

制度的有效性始于科学制定，需避免“碎片化”“形式化”问题，确保制度既贴合实际又能精准防控风险，实现“规范化、标准化、科学化、全面化”的设计目标。

一是聚焦关键领域，实现全面化覆盖。针对职务违法高发的行政审批、工程建设、资金使用、人事任免等领域，分别制定专项制度。如，在行政审批领域，制定《行政审批事项清单管理办法》，明确审批权限、流程时限、材料标准，杜绝“体外循环”“暗箱操作”；在资金使用领域，出台《财政资金拨付全流程监管细则》，规范资金申请、审核、拨付、审计各环节责任，防范虚报冒领、挪用侵占。

二是细化操作标准，实现标准化规范。避免制度“大而化之”，将原则性要求转化为可操作的具体标准。如，在“公务接待”制度中，不仅明确“厉行节约”的原则，更细化接待标准，如人均餐费、陪同人数、审批流程，如事前报备、事后核销材料、禁止情形，如超范围接待、公款饮酒，让公职人员清晰知晓“能做什么、不能做什么”。

三是结合风险动态，实现科学化迭代。职务违法的手段会随社会发展变化，如数字化时代的“数据腐败”“平台寻租”，制度需建立动态更新机制。通过定期开展廉政风险排查（每年度梳理权力运行新风险点）、分析典型案例，如从职务违法案件中倒查制度漏洞，及时修订完善制度。如针对政务服务数字化转型，补充《政务数据共享安全管理规定》，防范数据泄露、利用数据谋私等新型风险。

（二）构建常态化教育、精准化传播制度认知体系

制度的生命力始于认知，只有让公职人员真正学懂、弄通制度内容，才能形成“遵守自觉”。需打破“重制定、轻学习”的误区，构建分层分类的制度学习机制。

一是常态化纳入培训体系，强化“全员覆盖”。将职务违法预防制度纳入公职人员入职培训、年度考核培训、晋升培训的必修内容，避免“一次性学习”。如新入职公职人员需通过“制度应知应会测试”方可上岗；年度培训中设置“制度解读专题课”，由纪检监察部门或业务主管部门讲解制度修订背景、核心条款及违规后果。

二是案例化解读增强警示，强化“风险感知”。结合本地、本系统的职务违法典型案例，开展“以案释纪、以案释规”教育。

三是场景化融入日常工作，强化“实践认知”：将制度学习与业务工作结合，避免“学用脱节”。如在部门工作例会中设置“制度提醒”环节，针对近期重点工作，如项目招标、资金拨付，重温相关制度要求；在办公系统、政务APP推送“制度小贴士”，将抽象条款转化为“工作场景问答”，如“收到管理服务对象礼品怎么办？——对照《廉洁自律若干规定》，应及时登记上交”。

（三）构建内在认同、外部引导制度践行体系

遵守制度的关键在于将“被动约束”转化为“主动践行”，需通过强化责任意识、营造廉洁氛围，推动公职人员形成遵守制度的行为习惯。

1.明确岗位制度责任，强化“责任绑定”。制定“岗位廉政责任清单”，将制度要求与具体岗位职责对应。如行政审批岗工作人员需签订《岗位制度执行承诺书》，明确“严格按清单审批、不额外索要材料、不拖延办理时限”等责任，让每个岗位都清楚“自己的制度责任是什么”，避免“制度与岗位脱节”。

2.树立制度执行标杆，强化“正向引导”：挖掘和宣传“严格遵守制度、廉洁履职”的先进典型，发挥示范带动作用。如评选“制度执行标兵”，通过内部通报、单位宣传栏展示其践行制度的具体做法，让公职人员感受到“遵守制度是履职本分，也是职业荣誉。

3.家庭联动营造氛围，强化“外部支撑”：开展“廉洁家风建设”活动，将制度要求延伸至家庭。如组织“家属廉政座谈会”，讲解公职人员岗位制度风险，引导家属当好“制度监督员”；发放《家庭廉洁倡议书》，提醒家属警惕“人情围猎”，共同筑牢“家庭防线”，减少公职人员因“人情压力”违反制度的可能。

（四）构建全流程监督、严问责追责制度保障体系

制度的权威在于刚性执行，若执行“宽松软”，制度将沦为“稻草人”。需建立“监督—发现—问责—整改”的闭环机制，确保制度执行不打折扣。

构建多维度监督网络，实现“全方位盯防”。整合内部监督与外部监督力量，形成监督合力。内部层面，由纪检监察部门、单位纪检小组开展定期检查，如每季度抽查制度执行台账、专项督查，如针对节日期间“四风”问题的制度执行检查；外部层面，通过政务公开，如公示权力运行流程、审批结果、群众举报平台，如12345政务服务热线增设“制度违规举报”通道、舆论监督，如邀请媒体参与重点领域制度执行情况监督，让制度执行处于“阳光之下”。

明确违规认定标准，实现“精准问责”。制定《制度执行违规行为认定与处理办法》，避免“问责随意化”或“问责不到位”。如明确“未按制度要求履行审批手续”“故意规避制度约束”等不同违规情形的处理标准，如批评教育、通报批评、党纪政务处分，确保问责有章可循。同时，建立“容错纠错”机制，区分“无意违反”与“故意违规”，既维护制度权威，也保护公职人员干事创业的积极性。

强化问责结果运用，实现“以惩促改”。将制度执行情况与公职人员的考核、晋升、评优直接挂钩。如年度考核中“制度执行不合格”者不得评为“优秀”；晋升考察中需核查近3年制度执行记录，存在违规问责情形的暂缓晋升。同时，针对问责案例开展“整改回头看”，督促相关部门堵塞制度执行漏洞，如某部门因“财务报销制度执行不严”被问责后，需提交整改报告并接受复查。

（五）构建公众参与、社会监督制度协同体系

职务违法预防不仅是公职人员的责任，更需要社会力量参与，实现制度的“社会化”覆盖。通过引导公众了解、参与制度监督，形成“全社会共同防控”的格局。

推动制度公开透明，保障“公众知情权”：除涉及国家秘密的制度外，将职务违法预防相关制度，如权力清单、办事流程、监督方式，通过政府官网、政务服务大厅公示栏等渠道向社会公开，让公众清楚“公职人员应该如何履职”，为社会监督提供依据。如在政务服务大厅公示《企业注册登记流程及禁止性规定》，方便企业和群众监督工作人员是否按制度办事。

畅通社会监督渠道，强化“公众参与权”：优化群众举报受理、反馈机制，降低监督门槛。如开发“廉政监督”小程序，支持群众上传“公职人员违反制度行为”的证据，如违规收费、拖延办理的截图，并明确“7个工作日内受理、30个工作日内反馈处理结果”的时限要求，让群众监督“有回应、有结果”。

加强社会宣传引导，提升“公众参与意识”：通过地方媒体、社区宣传栏、公益广告等载体，宣传制度化预防的意义及社会监督的作用。例如，制作“身边的制度防线”系列短视频，讲解“群众如何通过监督公职人员执行制度来保护自身权益”，如发现违规审批可举报，引导公众从“被动接受服务”转变为“主动参与监督”，形成“全社会共同守护制度防线”的氛围。

四、制度化预防职务违法体系运行的保障机制

当前，制度化预防仍面临一些挑战。一是制度“休眠”现象依然存在，执行不力是最大短板；二是制度更新滞后于实践发展，对新形态腐败的规制不足；三是不同制度间协同性有待加强，“系统效应”未能充分发挥。深化制度化预防的路径在于持续深化制度创新，紧跟时代发展，及时废止过时制度，修订完善现有制度，创设新的制度，始终保持制度的先进性和适应性。强力提升制度执行力，将执行力的强弱作为衡量各级领导干部履职尽责的重要标准，健全督查问责机制，让铁规发力、让禁令生威。推动制度与科技深度融合： 将制度规则嵌入信息管理系统，利用大数据、人工智能等技术赋能制度执行和监督，实现“人防”与“技防”的有机结合，打造“制度+科技”的预防新模式。

（一）组织保障，明确责任主体，避免“多头管理”。

建立“党委统一领导、纪检监察部门统筹协调、各部门分工负责”的组织架构。党委承担主体责任，定期研究制度化预防工作推进情况；纪检监察部门负责制度制定的指导、执行情况的监督问责；各职能部门负责本领域制度的细化、学习和日常执行，形成“责任清晰、各司其职”的工作格局，避免“制度制定没人管、执行监督没人抓”的问题。

（二）技术保障，依托数字化手段，提升制度执行效能。

利用大数据、人工智能等技术为制度执行赋能。如在资金监管领域，搭建“财政资金动态监控平台”，自动预警“超标准拨款”“违规转账”等违反制度的行为；在行政审批领域，通过“电子监察系统”全程记录审批流程，发现“超时办理”“流程缺失”等问题即时提醒；在监督领域，运用“大数据比对”分析公职人员财产、社交关系等信息，排查“违规经商”“利益输送”等制度违规线索，提升监督的精准性和效率。

（三）文化保障，培育“制度至上”的廉洁文化，夯实思想基础。

将“制度意识”融入廉洁文化建设，通过单位文化墙、内部刊物、主题活动等载体，宣传“制度面前人人平等、执行制度没有例外”的理念。如，开展“制度敬畏”主题党日活动，组织公职人员重温入党誓词和制度要求，反思“如何在工作中坚守制度底线”；将“遵守制度”纳入单位文化考核，让“按制度办事”成为公职人员的行为习惯和职业信仰，从思想根源上筑牢制度执行的防线。

制度兴则国家兴，制度强则预防强。制度化预防是铲除职务违法犯罪土壤的治本之策。制度化预防并非简单的“制度堆砌”，而是一个“科学制定、深入学习、自觉遵守、刚性执行、社会协同”的系统工程。在全面从严治党的背景下，只有始终以“铁的制度”管住权力、规范行为，不断完善制度体系、强化执行刚性、凝聚社会合力，才能真正从源头遏制职务违法的发生，为建设廉洁政治、推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。构建从精心制定、深入学习教育、自觉遵守到严格执行的闭环管理体系，并推动其向规范化、标准化、科学化、全面化、社会化方向不断演进，我们必能织就一张越来越密、越来越牢的制度笼子，从根本上遏制权力出轨，促使全体公职人员恪尽职守、廉洁奉公，为实现海晏河清、朗朗乾坤的政治生态奠定坚不可摧的制度基础。这是一项长期而艰巨的系统工程，需要持之以恒、久久为功的努力。制度化预防还需随时代发展持续迭代，以更精准、更高效的制度设计，应对新形势下职务违法的新挑战，筑牢不可逾越的“制度防线”。

（孙祥  任振兴 ）

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